導語：2012年11月26日，人力資源和社會保障部（下稱人社部）就《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見。中國的三大養老保險互轉銜接問題終于有了眉目。

根據最新的數據，這三大養老保險加起來覆蓋了七億多人。而城鎮職工養老保險和其它兩種養老保險在繳費金額、養老金待遇等方面都差別巨大。到底怎么互轉才合適？絕對是一個涉及七億多人的公平問題。

一、養老保險互轉是一個關系一半以上國人的公平問題

1、互轉的真問題就是職保和其它兩種保險的轉換，直接影響兩大類人

所謂三大養老保險，指的是城鎮職工基本養老保險（“職保”）、新型農村社會養老保險（“新農保”）或城鎮居民社會養老保險（“城居保”）。當然，這里的互轉指的是起碼參加了兩種養老保險的人，而不是說只參加一種就能轉到另一種去。在很多地方，后兩者都統一為了城鄉居民養老保險，而兩者之間的繳費基數、領取金額等都差別不大。所以真正有意義的就是職保與后兩者之間的互轉。2011年，參加職保的企業退休人員平均每月的退休金有1511元，而參加后兩者的人則普遍每月拿不到100元，差距非常大。因此，互轉就直接影響到了兩大類人：

1.農民工：截止2011年底參加職保的農民工人數為4140萬，而最新統計的全國農民工數量為2.5億。很多農民工既在自己打工的企業參加了職保又在自己的家鄉參加了新農保，養老保險的互轉自然影響著他們的切身利益，也影響著其它2億左右農民工的投保決定。

2.兩種保險都參加了的城鎮居民：有的城鎮居民工作不穩定，為防養老問題就購買了城居保，而在單位時也購買過職保。

2、但是互轉又和其它參保人都休戚相關，是個公平問題

職保和其它兩種保險的制度設計是不一樣的。職保分為統籌賬戶和個人賬戶，統籌賬戶里其實是大家的錢，像大鍋飯一樣，需要分到退休人員的碗中去。而其它兩種養老保險一般都只有個人賬戶。那么：

1.要從職保轉別的保險，是不是也要分一部分大鍋飯出去呢？分多了影響到其他職保參加者，分少了或者不分的話，又好像對轉出者很不公平。

2.要從職保轉別的保險，繳費年限怎么算呢？職保參加者可比其它保險參加者繳得多。好比，職保參保者一年繳了2000元，而新農保參加者一年繳了400元，如果算前者轉到新農保，一年算他繳了5年，這對別人公平嗎？如果不折算，就算一年，又對他公平嗎？

反之亦然。從別的保險轉到職保也一樣存在公平問題。

所以，這可是個關系到全國一半多人的公平問題。而目前的意見稿是否又做到了公平或者相對公平呢？

二、目前意見稿“從高轉低”吃大虧，“從低轉高”吃小虧

1、問題一，繳費年限不能從低待遇保險帶到高待遇保險，反之，能累計帶但不能折算

職保相對其它兩類杯水車薪的養老保險，當然更具優越性，一般而言待遇高得太多了。所以，以下稱職保為高待遇保險，其它兩類為低待遇保險。

目前政策以15年為界，假如參加職保滿了15年，低待遇保險的錢就能轉職保；而沒滿，則只能從職保轉其它。

可繳費年限卻沒有折算。假如一個人繳了15年的職保，另繳了10年的新農保，到頭來他轉職保，他那10年的繳費年限是帶不到職保的。而繳費年限當然影響著拿多少職保養老金。

而高待遇的年限能往低處帶，只是也可能存在不公平。假如一個人繳了10年職保，而繳了5年新農保，那么轉了以后，新農保的繳費年限是累計加起來的15年�？蓡栴}是，他繳一年職保的錢可比別人繳一年新農保多多了，比如同樣繳了一萬的總額，別人有15年累積年限，他卻只有七八年，在一些地方也會影響到養老金計算（比如成都等地，在算城鄉居民養老保險的領取金額時，累積繳費年限也在公式中）。

事實上，之前在成都等地就已經有兩類待遇保險互轉的政策，制度設計者用了一些公式來計算，實現繳費年限的互轉，例如職保轉換年限=相同年度城鄉居民養老保險繳費金額÷相同年度城鎮個體參保人員最低繳費金額×城鄉居民相同年度實際繳費年限。所以，有很多實例可供調研。而如果全國性的統一規定實施，那么這些地方的參保人只能跟著全國來，實際待遇降低了。

無論如何，制度設計者不能替個體說，反正轉換了就也很短一段年限，影響不了什么，那就不轉了。一項公共制度設計不能粗枝大葉，而應該就算在最細微處也體現制度設計者的公平之心。

制度設計不合理會引發退保熱潮

2、問題二，統籌賬戶里的錢不能從高待遇保險帶到低待遇保險

中國的養老保險基金，需要企業繳納月工資的20%，職工繳納8%.這相當于月工資28%的錢。而企業繳的這20%就被用作了統籌基金，用來支付當下的養老金需求。這筆統籌金到底是公家的還是私人的呢？人社部最新的解釋是，這是公家的，是國家對職保制度的專門安排�？蓜e忘記了，這20%的錢卻也是和城鎮職工工資掛鉤的。有一個明例是，下崗職工們要想續上社保還得按照繳費工資的20%來繳，而不是8%.而在職保更早的制度中，單位所繳的錢中有3%其實是要劃歸個人，可后來因為為了緩解支付壓力，從2006年開始，這3%就成公家的了。

更不能不提外來勞動力大省廣東的情況，農民工退保后，那20%的統籌賬戶是帶不走的。結果，到了2011年年末，光廣東一省就有累積養老金結余2892.61億元。而在許多相關制度研究報告中，作者都認為農民工帶走全部個人繳費與企業繳費的50%之和是一個比較合理的數字。否則，農民工們相當于被迫放棄了自己一部分養老權益，而肥了打工地。打工的時候是城市的脊梁，走了還要為城市放血。

無論如何，一分統籌基金帶不走，也對弱勢群體不公平。在職保制度內跨地區轉移要劃轉12%的統籌基金，為了平衡地區之間的養老負擔�？陕毐＾D成別的保險卻一分帶不走，這不也是地區間的不公嗎？

綜上，這樣的轉保辦法其實限制了大家從低到高的流動，尋求更好的生活。而從高到低也不劃算。既然帶不走統籌基金，只帶個人賬戶還不如退保，相對而言還方便多了。

三、意見稿還忽視了兩大群體

1、忽視一，三大保險的待遇領取年齡不統一，忽視中老年女性權益

女性農民工領保年齡不銜接

企業職工的退休年齡為男60周歲、女50周歲；參加城鄉居民養老保險的城鄉居民是沒有退休的，而是指達到享受養老金的年齡，城鄉居民達到享受養老金待遇的年齡無論男女均為60周歲。

這對許多女性打工者就形成了很大的問題。倘若一個進城務工的女性滿了50歲，但是職保沒有繳滿15年，到了法定退休年齡后要續職保很難，她就只能轉回其它保險�？蓡栴}來了：

第一，她是現在就可以轉呢還是得等60歲呢？意見稿原話是，“參加職保和新農�；虺蔷颖Ｈ藛T，達到職保法定退休年齡（含待遇領取年齡）后”，可問題是對于女性來講，兩個年齡差了十歲。

第二，如果現在就可以轉，那么她依然領不到養老金。而等她到了60歲的時候，她領職保的同齡人都領了10年養老金了。

以上確實是眾多進城務工的中老年女性都會碰到的難題。

2、忽視二，沒有提到失地農民的養老金銜接問題

土地被政府征收了的農民被成為失地農民，他們中許多人被迫轉為城鎮戶口。根據社科院的報告，這個群體有4000——5000萬人，并且以每年300萬的數量在遞增，預估到2030年時將增至1.1億人左右。據抽樣調查，有60%失地農民生活困難。根據各地政策的不同，有的失地后政府幫助購買了職保，有的則是城居保，還有的是新農保。而很多失地農民在失地之前都買了新農保。事實上，失地農民們的養老保險如何銜接，費用如何攤派確實也需要一個國家性的指導意見，否則各地太不統一了。

今年，審計署在審計中查出截至2011年底，尚有192.90萬名被征地農民未按規定參加社會保障。2011年，127.57萬名被征地農民雖然參加了養老等社會保障，但待遇低于當地農村最低生活保障標準。失地農民到底應該參加哪種保險，如何銜接確實需要個統一意見了。

四、從實際出發，意見稿可能可操作性堪憂

1、有了三年前的職保轉移前車之鑒，大多數人恐怕還是要選擇退保

職�？绲貐^轉移和城鄉三種養老保險之間的互轉辦法幾乎一模一樣

目前，三種養老保險的統籌水平很不一樣，在一些地方，職保已經開始了省一級的統籌，而其它兩種保險還大多處于縣一級的統籌。根據有關的規定，在發放新農保和城居保時，縣市一級的財政都需要拿出資金來做配套，所以對于接受職保轉其它兩種保險的人，地方政府完全沒有動力。

事實上，從2010年開始實施的職�？绲貐^轉移已經遇到了這個問題。要辦個手續比登天還難。

另外，三年前的調查問卷就顯示，很多人對于這45天的轉保流程都覺得太過于復雜，不如退保。遺憾的是，三年后的三大養老險之間的轉移辦法幾乎同三年前一個模子刻出來的，沒有任何的改進。

在這樣的情況下，又有多少人能夠做到順利轉保呢？更不用說，職保的跨地區轉移，接受地政府還能一并接受12%的統籌基金，而現在的跨地區跨險種轉保，沒統籌基金接收，接受地政府需要出額外的配套資金，更沒有什么接收欲望了。

2、讓已屆退休年齡的農民工在工作地續交滿職保才非常必要而實際

意見稿里，三大養老保險互轉的前提是投保人已屆退休年齡。有個例子是，廣東不少外來工養老保險因已到退休年齡不能繼續購買，從而達不到繳費年限無法享受當地的養老保險。按照職�？绲貐^轉移的規定，這些人可以把自己的職保轉移回戶籍所在地，但是那里卻不接收。像是有記者曾經報道過，51歲的晏大芬到廣東打工20年，在里水購買了8年零8個月養老保險�，F在，她因超過退休年齡（根據有關規定，女工人滿50周歲，連續工齡滿10年的可以退休），又遇到異地轉移難，而無法享受養老保險待遇。十分悲涼。

讓這些為這個城市兢兢業業服務了多年的人能夠有退休金，是應當而又公平的事情。而事實上，他們中的大多數都非常愿意續交滿自己的保險，本來也就剩不了多少時間就繳滿了。否則，他們的大筆統籌金又留在當地“做貢獻”了。

結語：三大養老保險之間的銜接當然是好事情，可能是實現全國社保大一統的一步。不過，政策不能忘記公平性和可操作性。否則只限于紙上談兵而已。